Après de multiples péripéties politiques et judiciaires au Royaume-Uni, l’affaire qui a parfois été désignée comme le "Guantanamo britannique" a donné lieu le 19 février 2009 à un important arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (A. et autres c. Royaume-Uni, Gr. Ch. req. n° 3455/05). La Cour, en formation solennelle de Grande-Chambre, a ainsi condamné le Royaume-Uni pour diverses violations de l’article 5 (droit à la liberté et à la sureté) mais a rejeté les allégations de violation de l’article 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants).
Dans cette affaire, différents ressortissants étrangers qui se trouvaient sur le territoire britannique avaient été placés, sans limites de temps, en détention sur la base d’une législation anti-terroriste votée au lendemain du 11 septembre 2001 et ce, sur le fondement de simples soupçons de liens avec une entreprise terroriste. Ces décisions avaient d’ailleurs soulevé de vives réactions émanant tant d’organisations non-gouvernementales que d’institutions internationales et régionales.
Les faits
A la suite des attentats du 11 septembre 2001, le Royaume-Uni s’est senti particulièrement visé par la menace terroriste. Le gouvernement a donc notamment décidé d’adopter des mesures exceptionnelles contre les étrangers présents sur le sol britannique que les autorités soupçonnaient de liens avec Al-Qaïda. En application d’une loi votée en novembre 2001 « relative à la sécurité et à la lutte contre la criminalité et le terrorisme » (§ 90), seize « personnes soupçonnées de terrorisme international » firent l’objet de « certificats » emportant incarcération sans inculpations pénales, ni limites de temps. Le recours à cette procédure particulière s’explique par l’impossibilité pour le Royaume-Uni d’utiliser la législation sur l’immigration permettant d’éloigner les personnes présentant un danger pour l’Etat car leur expulsion dans leur pays d’origine les exposait à des risques de tortures (ce qui constituerait une violation "par ricochet" de l’article 3 par le Royaume-Uni - V. notamment Cour EDH, Gr. Ch. Chahal c. Royaume-Uni, 15 novembre 1996, req. n° 21414/93).
Voulant éviter une condamnation devant la Cour européenne (et devant ses propres juridictions car la Convention a été transposé en droit interne par le "Human Right Act" en 1998), le gouvernement a également pris le 11 novembre 2001 un « arrêté de dérogation » s’appuyant sur l’article 15 de la Convention. Cet article permet à un Etat partie de déroger aux garanties de la Convention pour faire face à un « danger public menaçant la vie de la nation »(§ 11). Conformément au paragraphe 3 de l’article 15, cet arrêté fut notifié le 18 décembre au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. Il s’agissait pour l’Etat défendeur de justifier, au nom de la menace terroriste, les possibles atteintes à l’article 5 qu’emporterait la privation de liberté décidée dans le cadre de la procédure exceptionnelle.
Divers recours furent initiés contre ces certificats (notamment devant la « Commission spéciale des recours en matière d’immigration » - « SIAC » - qui « est une juridiction composée de magistrats indépendants » - § 91). La Commission d’appel de la Chambre des Lords a rendu à cette occasion un arrêt retentissant en 2004 par lequel les plus hauts juges britanniques ont annulé l’arrêté de dérogation et déclaré que la procédure des certificats violait l’article 5 de la Convention. Néanmoins, malgré cette déclaration d’incompatibilité, les Lords ne disposaient pas du pouvoir de faire libérer les personnes visées. Onze d’entres elles, libérées pour la plupart en mars 2005 seulement, ont formé devant la Cour européenne des recours faisant état de deux séries de violation de la Convention.
1°/ Sur l’interdiction des traitements inhumains et dégradants (Art. 3)
A titre liminaire, la Cour affiche sa compréhension habituelle en indiquant qu’elle est « pleinement consciente des difficultés que les Etats rencontrent pour protéger leur population contre la violence terroriste », ceci pour rappeler néanmoins immédiatement l’importance de la protection prévue à l’article 3. Ce dernier ne peut faire l’objet de dérogations, « même dans les circonstances les plus difficiles, telle la lutte contre le terrorisme, et quels que soient les agissements de la personne concernée » (§ 126). A l’aune de ce principe et de celui, également dérivé de l’article 3, selon lequel l’Etat doit « s’assurer que tout prisonnier est détenu dans des conditions compatibles avec le respect de la dignité humaine » (§ 128), la Cour examine si les requérants détenus sous le régime des certificats ont fait l’objet d’un traitement contraire à cet article.
A ce sujet, la Cour souligne certes dans un premier temps que les requérants ne pouvaient « prévoir à quel moment ils seraient relâchés et même de savoir s’ils seraient un jour libérés » (§ 129) et que cela n’a « pu manquer de provoquer chez eux [...] une angoisse et une détresse profondes » (§ 130 - constat renforcé par les problèmes de santé mentale constaté chez les requérants dont les conditions de détention ont été critiquées notamment par le Comité de prévention de la torture - § 101 - et le Commissaire européen aux droits de l’homme - § 103 -, tous deux issus du Conseil de l’Europe). Néanmoins, la Cour estime que l’ « on ne saurait dire que les requérants ont été privés de tout espoir ou perspective d’élargissement » (§ 131). Suivant une jurisprudence récente et assez critiquable (Cour EDH, Gr. Ch. Kafkaris c. Chypre, 12 février 2008, req. n° 21906/04), la Cour estime qu’ « infliger à un adulte une peine perpétuelle et incompressible d’emprisonnement excluant tout espoir d’élargissement peut soulever une question sous l’angle de l’article 3 » sauf si le droit national prévoit une possibilité, même très limitée, d’élargissement. (§ 128).
Or, ici, les recours ouverts contre les certificats et l’obligation de réexamen biannuel de la situation des intéressés conduit à ce que « les mesures [en question] ne sauraient être assimilées à une peine perpétuelle et incompressible susceptible de soulever [...] une question sous l’angle de l’article 3 » (§ 131). Par ailleurs, les requérants n’ont pas utilisé les voies de recours à leur disposition afin de contester leurs conditions de détention et n’ont donc pas épuisé les voies de recours à ce sujet (§ 133) ce qui empêche la Cour de prendre en compte ces conditions dans la détermination du respect de l’article 3. Dès lors, les juges européens estiment que la situation des requérants n’a « pas atteint le seuil de gravité élevé à partir duquel un traitement peut passer pour inhumain ou dégradant » (§ 134).
2°/ Sur le droit à la liberté et à la sureté (Art. 5)
a/ Sur la justification de la privation de liberté
La tâche de la Cour est ici, de son propre aveu, « sans conteste inhabituelle, car il n’est pas courant qu’un gouvernement défendeur soit conduit à remettre en cause les décisions rendues par la juridiction suprême de son pays ou qu’il estime devoir les critiquer devant la Cour » (§ 157). En effet, le gouvernement britannique a décidé, après avoir défendu une position inverse au début de la procédure, de justifier les privations de liberté - potentiellement contraires à l’article 5 - par l’état d’urgence défini à l’article 15. Cette particularité ainsi que le revirement du gouvernement en cours de procédure ne font cependant pas obstacle, selon la Cour, à l’examen des arguments britanniques (§ 158).
La Cour relève tout d’abord que les détentions en cause contrevenaient à l’article 5 car celles-ci n’entraient pas dans le cadre des exceptions limitatives définies à cet article et qui permettent de priver une personne de sa liberté. En particulier, le paragraphe 1 f) sur lequel se fondait l’Etat partie (les personnes « contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours ») ne pouvait être invoqué car « rien n’indique que les autorités aient eu une perspective réaliste d’expulser les intéressés pendant la période où ils furent détenus - sauf [pour deux requérants] - sans les exposer à un risque réel de mauvais traitements contraires à l’article 3 » (§ 167). A ce propos, les juges européens constatent qu’aucune procédure d’expulsion ne fut « conduite de manière active et diligente » (§ 169). Au surplus, la Cour rejette fermement la dangereuse argumentation du gouvernement britannique selon laquelle « l’article 5 § 1 doit s’interpréter comme autorisant la recherche d’un juste équilibre entre le droit à la liberté individuelle et l’intérêt de l’Etat à protéger sa population contre la menace terroriste » car les exceptions conventionnelles justifiant la privation de liberté doivent être interprétés étroitement (§ 171).
A ce stade, seule l’admission par la Cour de la dérogation prévue à l’article 15 aurait pu faire obstacle à une condamnation de l’Etat partie. Si la Cour n’hésite pas à admettre, comme la Chambre des Lords, qu’il existait à l’époque un « danger public menaçant la vie de la nation » en insistant sur « l’ample marge d’appréciation » dont disposent les autorités nationales pour qualifier un tel danger (§ 173 et 180), par contre, elle nuance « l’exigence d’imminence [qui] ne doit pas recevoir une interprétation étroite au point d’obliger les Etats à attendre qu’un désastre survienne pour prendre des mesures propres à le conjurer » (§ 177) et souligne que « le danger invoqué [n’a pas à] être de nature temporaire » (§ 178 - « quoique la durée de celui-ci puisse entrer en ligne de compte pour la question de la proportionnalité de la riposte qui lui est apportée »).
La liberté de l’Etat n’est cependant pas « illimité[e] en ce domaine » et la Cour rappelle qu’elle « a compétence pour décider, notamment, s’ils ont excédé la "stricte mesure" des exigences de la crise » (§ 173). Or, sur la proportionnalité des mesures adoptées face à ce danger, le juge européen s’inscrit également dans le sillage de la Chambre des Lords. Il affirme ainsi « la question de la proportionnalité relève en dernière instance du domaine judiciaire, particulièrement lorsque, comme en l’espèce, des justiciables ont subi une longue privation de leur droit fondamental à la liberté » (§ 184). Surtout, la Cour fustige le fait que les mesures anti-terroristes visaient exclusivement les non-britanniques alors que le danger pouvait aussi émaner de ressortissants de l’Etat partie. Dès lors, « en choisissant de recourir à une mesure relevant du droit des étrangers pour traiter un problème d’ordre essentiellement sécuritaire, l’exécutif et le Parlement lui ont apporté une réponse inadaptée et ont exposé un groupe particulier de terroristes présumés au risque disproportionné et discriminatoire d’une détention à durée indéterminée » (§ 186). La Cour écarte enfin d’un revers de main les deux tentatives de justification de ces mesures ciblées sur les étrangers (§ 188 et 189) pour conclure que « les mesures dérogatoires étaient disproportionnées en ce qu’elles opéraient une discrimination injustifiée entre étrangers et citoyens britanniques », d’où la violation de l’article 5 § 1 à l’égard de la majorité des requérants (§ 190).
b/ Sur les conditions des recours contestant la privation de liberté
Les requérants contestaient également l’absence d’équité des procédures initiées contre les décisions de privation de leur liberté (Art. 5 § 4). Certaines pièces du dossier produites par le gouvernement étaient classées confidentielles. Or, seuls les juges qui ont statué sur leur recours ont eu accès à ces éléments, à la différence des requérants et de leurs avocats. Toutefois, des « avocats spéciaux » censés agir pour les requérants ont pu y accéder afin d’agir éventuellement en faveur de ces derniers (§ 215 - cette technique fut déjà utilisée dans d’autres Etats comme le Canada : § 111 à 113). La Cour admet certes que d’« importants intérêts publics » justifiaient cette procédure (§ 216) mais que, dans le même temps, ces intérêts « se heurtaient au droit des requérants à une procédure équitable » (§ 217).
Face à ce conflit, le juge européen considère que « le respect de l’article 5 § 4 exigeait que les inconvénients découlant de pareille restriction fussent compensés de telle manière que chacun des intéressés conservât la possibilité de contester utilement les accusations portées contre lui » (§ 218). Dans l’analyse des compensations offertes aux requérants, la Cour constate que l’indépendance des juridictions concernées et l’institution d’avocats spéciaux permettaient un tel rééquilibrage (§ 219). Néanmoins, ces avocats « n’étaient aptes à remplir efficacement cette fonction que si les détenus avaient reçu suffisamment d’informations sur les charges retenues contre eux pour pouvoir leur donner des instructions utiles » (§ 220). Dès lors, la Cour va estimer que l’absence d’équité du procès suite à la non-divulgation de pièces n’a pu être rétablie que dans les hypothèses où les avocats spéciaux ont été en mesure d’exercer efficacement leur tâche, c’est-à-dire seulement lorsque les accusations de liens avec des activités terroristes étaient suffisamment précises pour être contestées (§ 220). A l’inverse, dans les cas où les certificats furent délivrés sur la base d’accusations trop larges, l’article 5 § 4 a été violé faute de respect de l’équité de la procédure, ce qui fut le cas, au terme de l’analyse de la Cour, pour quatre requérants.
Par cet arrêt, les juges strasbourgeois semblent maintenir une position relativement ferme de protection des droits conventionnels face à la logique - voire rhétorique - antiterroriste. De façon remarquablement concomitante avec le rapport rendu très récemment dans le cadre de la Commission internationale de juriste (v. sur ce point la lettre actualité droits-libertés en date du 17 février 2009), la Cour réaffirme l’importance des autorités judiciaires dans le contrôle des mesures prises au nom de la lutte contre le terrorisme. De plus, elle interprète strictement les exceptions aux droits et libertés et exclut ici d’étendre ces exceptions au nom de l’impératif antiterroriste.
Il reste que l’approche de la Cour selon laquelle la privation de liberté hors de toutes inculpations pénales, fondée sur de simples soupçons et sans limites précises de temps ne constitue pas, en soi, un traitement inhumain et dégradant peut sembler quelque peu timorée vis-à-vis des réactions que de telles pratiques ont suscité, notamment de la part d’organes du Conseil de l’Europe.