I° PARTIE : ANALYSE

Une résolution du Parlement européen du 17 décembre 1998 a invité les Etats membres de l’Union Européenne à élaborer une « loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires qui définisse un cadre réglementant à la fois le régime juridique, le droit de réclamation ainsi que les obligations des détenus et prévoie un organe de contrôle indépendant auquel les détenus puissent s’adresser en cas de violation de leurs droits ». Actuellement, les droits et obligations des personnes détenues et des établissements pénitentiaires sont majoritairement issus de dispositions réglementaires, de circulaires et de notes administratives. Le projet de loi pénitentiaire répond ainsi à une volonté de renforcer la sécurité juridique en la matière en élevant au niveau législatif les principes fondamentaux relatifs aux régimes de détention. Conformément aux recommandations européennes, le projet poursuit un triple objectif : clarifier les missions du service pénitentiaire et les conditions de son exercice (I), définir les droits fondamentaux des personnes détenues (II) ; mieux prévenir la récidive par des dispositions relatives aux aménagements de la peine (III).

I. L’évolution du service public pénitentiaire.

Dans son projet de loi, le gouvernement a exprimé sa volonté de doter la France d’une loi fondamentale sur le service public pénitentiaire. Les missions de ce service public sont élargies et décentralisées (1), les fonctions du personnel sont valorisées et mieux encadrées (2) et un contrôle renforcé de l’action de l’administration pénitentiaire est mis en place (3).

1/ Organisation et missions du service public pénitentiaire :

Le projet de loi vise à renforcer, d’actualiser et de clarifier les missions du service public pénitentiaire. A ce titre, la coopération de l’administration pénitentiaire avec d’autres acteurs tels que les collectivités territoriales, les entreprises ou les associations est essentielle.

  Modification de la définition des missions qui résultent de la loi du 22 juin 1987 en incluant, parmi la préparation et l’exécution des décisions pénales et des mesures de détention, la prévention de la récidive et de la sécurité publique (Article 1er).

  Possibilité, à titre expérimental, de décentraliser l’organisation et le financement de la formation professionnelle des personnes détenues. Ce financement, actuellement assuré par le ministère de l’emploi et par le fonds social européen, sera ainsi confié aux régions, à leur demande (Article 3).

2/ Le personnel pénitentiaire : A l’instar de la police nationale, le projet de loi prévoit de doter l’administration pénitentiaire d’un code de déontologie des personnels pénitentiaires et de créer une réserve civile pénitentiaire afin d’assurer la sécurisation des services relevant du ministère de la justice :

  établissement d’un code de déontologie des personnels pénitentiaires et de l’ensemble des collaborateurs du service public pénitentiaire : inscription des principes fondamentaux tels que la loyauté des personnels, le respect des droits fondamentaux de la personne placée sous main de justice, la non-discrimination et le recours strictement nécessaire et proportionné à la force (article 4).

  création d’une réserve civile pénitentiaire, composée exclusivement de personnels retraités de l’administration pénitentiaire sur la base d’une adhésion volontaire afin de renforcer la sécurité des établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice (articles 6 à 9).

3/ L’évaluation de l’action de l’administration pénitentiaire :

Afin d’améliorer le dispositif actuel d’évaluation de l’action pénitentiaire, le gouvernement a proposé la création de trois organes chargés de contrôler et d’évaluer l’action de l’administration pénitentiaire tant au niveau national que local :

  réorganisation des modalités de l’évaluation de l’action de l’administration pénitentiaire par la création, par la voie réglementaire, de trois organes : le conseil d’évaluation qui remplacera l’actuelle commission de surveillance qui existe au sein de chaque établissement, la commission de suivi des politiques pénitentiaires (niveau local) et l’observatoire national de l’exécution des décisions pénales et de la récidive (niveau national) (article 28).

II. La garantie des droits fondamentaux des détenus.

Comme le rappelait l’Assemblée Nationale en 2000, dans son rapport intitulé la France face à ses prisons, « on ne peut imaginer qu’il y ait deux qualités de normes selon qu’il s’agit d’un citoyen libre ou d’un citoyen détenu ; la garantie des droits est la même, le détenu n’étant privé que de sa liberté d’aller et venir ». Le projet rappelle ainsi le principe selon lequel la personne détenue conserve le bénéfice de ses droits (1) et définit les limites qui peuvent y être apportées pour des motifs liés aux impératifs de sécurité spécifiques aux établissements pénitentiaires (2).

1/ Rappel du principe selon lequel l’ensemble des droits inhérents à la personne doit être garanti aux personnes détenues.

Les droits des détenus ne peuvent faire l’objet de restrictions qu’en raison des contraintes inhérentes à leur détention, des impératifs de bon ordre de l’établissement pénitentiaire et de sécurité, de la prévention des infractions et de protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions aux droits des détenus doivent tenir compte de leur âge, leur personnalité et leur dangerosité (article 10). Ces dispositions répondent à l’exigence européenne au terme de laquelle « les restrictions imposées aux personnes privées de liberté doivent être réduites au strict nécessaire et doivent être proportionnelles aux objectifs légitimes pour lesquelles elles ont été imposées ».

2/ Les principaux droits reconnus aux détenus :

Pour mieux garantir la protection des droits des détenus, le choix a été fait de rappeler l’ensemble de leurs droits et de les élever au niveau législatif en précisant dans quelle mesure ils sont susceptibles de faire l’objet de restrictions par l’administration pénitentiaire :
  libre communication avec l’avocat pour l’exercice de leur défense (article 11).
  droits civiques : pour l’exercice du droit de vote des détenus, les détenus n’ayant pas de domicile personnel se feront domicilier à l’établissement pénitentiaire (article 12). Cette disposition reprend la règle établie par le conseil de l’Europe selon laquelle « les autorités pénitentiaires doivent veiller à ce que les détenus puissent participer aux élections, aux référendums et autres aspects de la vie publique ».
  reconnaissance d’un droit au travail avec la création de l’acte d’engagement professionnel, acte par lequel le détenu est mis à disposition de l’administration pénitentiaire ou de l’entreprise concessionnaire pour exercer une activité professionnelle. L’acte d’engagement professionnel ne constitue pas un contrat de travail pour le détenu (article 14).
  droit à la vie familiale, protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme : le refus de permis de visite, de communication téléphonique ou encore la retenue de correspondance ne peuvent être opposés au détenu que pour des motifs liés à la sécurité ou à l’ordre de l’établissement et à la prévention des infractions (article 15).
  droit à la santé, reconnu à l’article 12 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et dans la règle pénitentiaire européenne n°39 au terme de laquelle « les autorités pénitentiaires doivent protéger la santé de tous les détenus dont elle a la garde ». (article 20 et suivants).
  les fouilles : principe de nécessité d’adapter la nature de la fouille et sa fréquence aux circonstances de la vie en détention, au profil du détenu, aux risques encourus afin d’éviter les risques d’arbitraire et les fouilles systématiques. Ce principe avait déjà été affirmé dans une décision du Conseil d’Etat, 14 novembre 2008, req. n° : 315622 « Considérant que si les nécessités de l’ordre public et les contraintes du service public pénitentiaire peuvent légitimer l’application à un détenu d’un régime de fouilles corporelles intégrales répétées, c’est à la double condition, d’une part, que le recours à ces fouilles intégrales soit justifié, notamment, par l’existence de suspicions fondées sur le comportement du détenu, ses agissements antérieurs ou les circonstances de ses contacts avec des tiers et, d’autre part, qu’elles se déroulent dans des conditions et selon des modalités strictement et exclusivement adaptées à ces nécessités et ces contraintes ; qu’il appartient ainsi à l’administration de justifier de la nécessité de ces opérations de fouille et de la proportionnalité des modalités retenues ». Conformément aux règles européennes, le recours à un médecin est rendu obligatoire pour toute fouille corporelle interne lorsque celle-ci est indispensable (article 24).

III. L’évolution dans l’application des peines.

C’est dans la règle pénitentiaire européenne n° 33.3 qui dispose que tout détenu doit bénéficier de dispositions visant à faciliter son retour dans la société après sa libération, que l’évolution de la législation interne sur l’application des peines prend son fondement. Les alternatives à l’incarcération (1) et l’évolution des régimes de détention (2) s’inscrivent dans ce cadre.

1/ Le développement des alternatives à la détention provisoire et des aménagements de peine :

Le projet de loi s’inspire de l’idée que la prison est une sanction nécessaire mais qui doit être utilisée comme ultime recours. Une peine d’emprisonnement doit donc pouvoir être exécutée en dehors de l’établissement pénitentiaire. Afin de remplir cet objectif, de favoriser la réinsertion des détenus et permettre de lutter plus efficacement contre la récidive, le projet de loi étend les possibilités de recours aux aménagements de peine :
  extension des possibilités de recours aux aménagements de peine ab initio : établissement du nouveau critère de l’existence de « tout projet d’insertion ou de réinsertion » et la durée des peines pouvant faire l’objet de ces mesures est portée de un à deux ans (article 33).
  création d’une nouvelle alternative à la détention provisoire : l’assignation à résidence avec surveillance électronique pour les peines d’emprisonnement correctionnel d’au moins 2 ans.
  obligation de demeurer au domicile ou dans une résidence fixée et de ne s’en absenter qu’aux conditions et pour des motifs prévus. Cette mesure pourra être ordonnée, avec l’accord ou à la demande de la personne, par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention, pour une durée maximum de six mois renouvelables (article 37).
  instauration de 2 procédures simplifiées d’aménagement de peine permettant de prononcer les mesures d’aménagement de peine en l’absence de débat contradictoire pour les condamnés libres et les condamnés en fin de peine (article 48).
  élargissement des critères d’octroi des libérations conditionnelles : possibles pour tout projet sérieux d’insertion et de réinsertion et facilitées pour les condamnés de plus de 75 ans (article 47).

2/ La question des régimes de détention :

L’objectif du projet de loi est d’individualiser les régimes de détention et de mieux encadrer les pouvoirs de l’administration pénitentiaire en matière de mesures coercitives :
  réaffirmation du principe de l’encellulement individuel des prévenus avec possibilité d’y déroger pour 5 ans (articles 49 et 59).
  extension à tous les condamnés du « parcours d’exécution de peine » qui permet à l’administration pénitentiaire de suivre, avec le détenu, l’évolution de son parcours carcéral (article 50).
  suppression du régime de détention unique et mise en place d’un système de différenciation des régimes de détention au sein d’un même établissement en fonction de la dangerosité des condamnés, de leur personnalité et de leurs efforts en matière de réinsertion. Chaque personne nouvellement détenue passe par un quartier d’accueil qui établit un bilan, prenant en compte divers paramètres nécessaires au choix du régime de détention tels que la situation familiale et sociale du détenu, son niveau scolaire ou encore l’existence de risques suicidaires. Le détenu doit alors être soumis au niveau de sécurité correspondant à son profil (article 50).
  réduction, conformément aux exigences européennes, la durée maximale de placement en cellule disciplinaire (article 53).

Le conseil constitutionnel a été saisi, le 20 octobre, par le groupe socialiste de l’Assemblée nationale, qui a opté pour une saisine blanche (saisine sur l’ensemble des dispositions de la loi). Le Conseil constitutionnel devrait rendre sa décision prochainement.

II - LA CRITIQUE DE LA LOI PENITENTIAIRE

L’Assemblée Nationale a adopté définitivement le projet de loi pénitentiaire le 13 octobre dernier. Le Conseil constitutionnel en a été saisi la semaine suivante par les députés du groupe socialiste qui n’ont pas motivé leur saisine. L’originalité procédurale que constitue cette saisine blanche vise, selon un des auteurs de la saisine, à ne pas restreindre l’étendue du contrôle de la loi pénitentiaire. Néanmoins le 23 octobre, neuf organisations ont présenté un mémoire en défense, ce que le doyen Vedel a qualifié de « porte étroite » et définie comme une « voie par laquelle des personnes physiques ou morales dépourvues de qualité pour agir adressent au juge constitutionnel, saisi d’un texte, des mémoires informatifs confirmant ou contestant sa constitutionnalité ». Ce mémoire, rédigé par le professeur D. Rousseau, expose le principal grief fait à la loi.

La réforme pénitentiaire était attendue depuis des années afin que soient enfin encadrés au niveau législatif les droits et libertés des détenus- l’ancien système laissant trop d’arbitraire aux mains de l’administration pénitentiaire. En effet, il découle de l’article 34 de la Constitution que la réglementation relative aux libertés individuelles des citoyens, et au régime des établissements pénitentiaires relève du domaine de la loi. Or, cette exigence constitutionnelle est méconnue par le législateur qui est resté en deçà de sa compétence.

Cette incompétence négative du législateur conduirait donc, selon les auteurs de la saisine, à étendre le pouvoir discrétionnaire de l’administration pénitentiaire (I) remettant ainsi en cause le respect des droits fondamentaux des détenus (II).

I - Un législateur en-deçà de ses compétences ?

Les inconstitutionnalités formelles de la loi (A) conduiraient à conférer un pouvoir arbitraire à l’administration pénitentiaire (B).

A/ La contestation du blanc-seing laissé au pouvoir réglementaire

L’utilisation contestée de la procédure d’urgence (1) aurait favorisé le renvoi par le législateur au décret (2).

1. La procédure d’adoption

Selon les auteurs des « portes étroites » le gouvernement aurait méconnu l’exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire en appliquant à la fois la procédure d’urgence (qui résulte de l’application de la Constitution avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008) et la discussion sur le texte de la commission (qui résulte de l’application de la Constitution après la révision du 23 juillet 2008). La loi aurait ainsi été adoptée suivant une procédure relevant de deux régimes différents.

2. Le renvoi au décret

Dans la loi contestée le législateur a à plusieurs reprises renvoyé au pouvoir réglementaire le soin d’édicter des règles restreignant des libertés individuelles. Il méconnaitrait ainsi sa compétence exclusive dans ce domaine. Les auteurs des portes étroites le relève :
  En matière de détermination des règlements-intérieurs types pour chaque catégorie d’établissements pénitentiaire (article 86 de la loi)
  En matière de fixation du régime disciplinaire des détenus (article 91 de la loi)
  En matière de fixation des conditions du recours à l’isolement (articles 92 et 93 de la loi)

B/ La contestation du blanc-seing laissé à l’administration pénitentiaire

Les possibilités de restrictions de droits fondamentaux des détenus sont rédigées dans des termes trop vagues (1) ouvrant la voie à des pratiques arbitraires de l’administration pénitentiaire (2).

1. L’utilisation de termes imprécis

Le mémoire envoyé au Conseil constitutionnel estime que les critères utilisés dans la loi pour justifier des atteintes aux droits fondamentaux des détenus sont rédigés en des termes vagues et imprécis. C’est notamment le cas :
  De l’article 22 de la loi : L’exercice des droits des détenus « ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de l’état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue. »
  De l’article 89 de la loi : Le régime de détention des détenus « est déterminé en prenant en compte leur personnalité, leur santé, leur dangerosité et leurs efforts en matière de réinsertion sociale ».

2. Le risque de pratiques arbitraires attentatoires à la dignité humaine

Le mémoire souligne également le risque d’atteinte à la dignité humaine : dix des vingt articles de la loi sont ainsi contestés pour ce motif (Articles 22, 26, 35, 39, 40, 43, 57, 89, 92 et 93). Les termes de la loi laisseraient une trop grande place à la subjectivité dans la restriction des droits fondamentaux permettant l’extension du pouvoir discrétionnaire de l’administration pénitentiaire. Celui-ci serait susceptible d’entrainer des pratiques gravement attentatoires au principe de respect de la dignité humaine, comme le dénonce l’Observatoire international des prisons dans son rapport d’analyse.

II - Une loi régressive ?

La loi contestée remettrait en cause les droits du détenu justiciable (A) et légaliserait en outre certaines atteintes de fait aux droits fondamentaux (B).

A/ La remise en cause des droits du détenu-justiciable

Cette remise en cause toucherait les grands principes du droit pénal (1) comme le droit à un procès équitable (2).

1. Les principes de droit pénal

Deux principes sont ici visés :
  Atteinte au principe de légalité des délits et des peines qui serait méconnu par l’article 91 de la loi, en ce qu’il renvoie au décret le soin de préciser le contenu des différents degrés de faute disciplinaire et les différentes sanctions encourues violerait ce principe.
  Atteinte au principe de proportionnalité de la peine qui serait méconnu par le même article 91, en ce qu’il porte à 30 jours la durée maximale de l’encellulement disciplinaire pour « tout acte de violence physique contre les personnes ».

2. Les principes de procédure pénale

Trois inconstitutionnalités potentielles doivent être mentionnées :
  le droit au recours serait par exemple méconnu s’agissant des décisions de restriction du droit de visite (article 35), ou de placement en régime de détention spécifique (article 89).
  De même l’obligation de motivation des actes administratifs ne serait pas respecté s’agissant notamment des mesures préventives comme le recours à l’isolement prévu à l’article 92.
  Le bénéfice de la protection par l’autorité judiciaire de la liberté individuelle (prévu par l’article 66 de la Constitution) serait dénié au détenu s’agissant du recours à l’isolement et des régimes différenciés de détention.

B/ La consécration législative d’un état de fait

La remise en cause de l’encellulement individuel est consacrée par la loi (1) comme l’existence des régimes différenciés de détention (2).

1. La remise en cause de l’encellulement individuel

L’article 100 qui prévoit la possibilité de déroger pour 5 ans à l’encellulement individuel dans les maisons d’arrêts du fait de la surpopulation violerait l’objectif de valeur constitutionnel visant à garantir la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent et rattaché par le Conseil au principe de sauvegarde de la dignité humaine.

2. La consécration des régimes différenciés de détention

Il est à noter que la légalisation des régimes différenciés par l’article 50 de la loi est contestée dans le mémoire en défense par de multiples biais :
  Incompétence négative
  Violation du droit au recours
  Violation de l’obligation de motivation des décisions administratives
  Violation de la protection par l’autorité judiciaire
  Violation du principe d’égalité
  Violation du principe de nécessité et de proportionnalité des peines

Très critiquée, cette disposition vise à appliquer un régime de détention plus ou moins rigoureux selon le profil que dresse l’administration d’un détenu. Cette mesure existait déjà en pratique dans de nombreux lieux de privations de libertés, et représente pour l’OIP, « un outil de gestion de la détention par la contention », en ce qu’elle conduit à placer la personne détenue dans un véritable état de subordination vis-à-vis de l’autorité administrative.

En définitive, le mémoire en défense déposé à l’encontre de la loi pénitentiaire prend les allures d’une invitation faite au Conseil constitutionnel, qui se penche pour la première fois sur la question des prisons, à constitutionnaliser les exigences de la Cour européenne des droits de l’Homme ainsi que les évolutions jurisprudentielles récentes du Conseil d’Etat en la matière.